“Тендерная мафия” бессмертна
мая 11, 2009
Пока Украина радуется второму траншу от МВФ, почти гарантированному в мае, “стараниями” Верховной Рады мы не менее гарантировано “пролетаем” мимо займа Всемирного Банка на политику развития.
Речь идет о судьбе многострадального закона о госзакупках, который парламент пытается протянуть всеми правдами и неправдами.
Напомним, 26 марта Всемирный Банк прислал письмо на имя премьер-министра Юлии Тимошенко, в котором назвал подготовленный ко второму чтению законопроект “не отвечающим международной практике и директивам ЕС”.
А на следующий день письмо подобного содержания получил глава парламентского Комитета по вопросам экономической политики Александр Ткаченко. В адресаты Всемирного Банка бывший почетный президент Тендерной палаты попал, поскольку возглавляемый им комитет как раз и подготовил ко второму чтению законопроект “О закупке товаров, работ и услуг за государственные средства” (N2263-1).
В письме за подписью директора Всемирного Банка по Украине, Беларуси и Молдове Мартина Райзера отмечается, что при подготовке законопроекта ко второму чтению не учтена значительная часть серьезных и системных комментариев от ВБ. Более того, “в документ внесено большое количество дополнительных положений, еще более отдаляющих этот документ от варианта, который бы в целом учитывал наши советы”.
В результате, по мнению ВБ, “по сути возрождается очень непрозрачная институционная структура и система контроля”. Резюме международной организации: “В своей нынешней форме этот законопроект не отвечает лучшим международным практикам и не включает ключевые положения, необходимые для соблюдения обязательств Украины относительно Общего соглашения о закупках в рамках ВТО”.
Ситуация становится еще более неприятной, если вспомнить, что существует еще одна версия законопроекта, подготовленного ко второму чтению в Министерстве экономики. И что самое интересное — этот законопроект Всемирный банк одобрил. Так, в письме на имя Юлии Тимошенко от 8 апреля отмечено, что указанный законопроект, “после его принятия и имплементации, обеспечит справедливую институционную основу для государственных закупок, на которой далее можно будет построить, а впоследствии усилить общую систему закупок и реформ. Целью остается создание системы закупок, которая базируется на лучших мировых стандартах, что требует четкого разграничения функций имплементации, наблюдения и контроля, а также независимого и прозрачного механизма рассмотрения жалоб”. Под документом стоят подписи не только Мартина Райзера, но и временного поверенного Представительства Европейской Комиссии в Украине Дирка Шюбеля, от которой, к слову, зависит перспектива создания зоны свободной торговли с Евросоюзом.
Казалось бы, после столь явного сигнала, депутаты должны были как минимум вынести на рассмотрение законопроект о госзакупках, подготовленный Минэкономики и одобренный международными экспертами. Однако парламентарии пошли ва-банк.
На заседании согласительного совета лидеров фракций 16 апреля было решено вернуться к рассмотрению законопроекта о госзакупках аж 14 мая. А тем временем… обратиться к президенту Украины Виктору Ющенко, Генеральной прокуратуре и Службе безопасности Украины с просьбой разобраться со “злоупотреблениями должностными лицами Министерства экономики Украины в сфере государственных закупок”.
Держи вора!
17 апреля — буквально на следующий день после “откладывания в долгий ящик” проблемного законопроекта, нардеп от БЮТ Андрей Шкиль обратился к президенту Украины, Генеральной прокуратуре и Службе безопасности с депутатским запросом относительно “злоупотреблений должностными лицами Министерства экономики Украины в сфере государственных закупок”. Запрос поддержали своими голосами 294 из 434 зарегистрированных в зале народных избранников.
Кроме того, Шкиль также зарегистрировал проект постановления N4364 о проведении парламентских слушаний относительно госзакупок.
На первый взгляд, подобные действия очень напоминают желание “перевести стрелки” – ведь куда удобнее вместо доработки законопроекта в пользу версии “конкурента” просто взять и вылить на него ушат грязи, а под шумок протолкнуть документ в удобной для себя версии. А вот при внимательном рассмотрении “обвинений”, это первое впечатление переходит в глубокую уверенность.
В объяснительной записке к проекту постановления Шкиль утверждает: “контролирующие органы (имеются в виду Счетная палата и главное Контрольно ревизионное управление — прим. авт.) отмечают растущие проблемы в сфере государственных закупок, которые связаны с противозаконными действиями в Департаменте государственных закупок и со стороны министра экономики Украины”.
Четко сформулированы в документе лишь две претензии: “отсутствие в Минэкономики надлежащей системы рассмотрения жалоб” и количество писем-согласований относительно применения процедуры закупки у одного участника.
“По данным Минэкономики, за период с 02.04.2008 по 11.03.2009 им было рассмотрена 121 жалоба или лишь 9,9% от общего количества – 1226 жалоб”, – отмечает депутат. Действительно, процент рассмотренных жалоб кажется ничтожно малым. Если не знать ряда существенных нюансов.
Рассмотрение жалоб Министерством осуществляется на основе Порядка рассмотрения жалоб, поданных участниками до момента подписания договора о закупках, утвержденного приказом Минэкономики от 30.01.2009 N65. Этим документом, помимо прочего, определены требования к оформлению жалоб.
Согласно данным, приведенным на сайте Минэкономики, за 2008 год (с 02.04.2008 по 31.12.2008) в министерство поступило 1004 жалобы. Из которых 599 (почти 60%) оставлены без рассмотрения как не отвечающие требованиям Порядка.
По информации ведомства, жалобы часто подаются без печати и подписи уполномоченного лица. Нередки случаи обжалования выбора заказчиком процедуры закупки и отказа от всех тендерных предложений, что не может служить объектом обжалования согласно Порядку. Часть жалоб поступает в министерство как копии, а потому остаются лишь “жалобами к сведению”, таких в 2008 году было 24 (2,39% от общего числа). Наконец, немалая часть жалоб (в 2008 году — 188, или 18,73% от общего числа) подается после подписания договора о закупках — а это уже сфера компетенции не Минэкономики, а судов — согласно Гражданскому кодексу Украины. Часть жалоб была отозвана (34, или 3,39%). Без рассмотрения также остались жалобы физических и юрлиц, не являющихся участниками торгов.
В 2009 году (с 09.01.2009 по 17.04.2009) в Министерство поступило 430 жалоб, из них без рассмотрения остались 278, отозвано 6, не удовлетворены 19, частично удовлетворены — 13, полностью — 3. 22 жалобы поданы после заключения договоров о закупках.
Как видим, “страшные цифры”, якобы подтверждающие бездеятельность Минэкономики, тают на глазах. И самое время вспомнить, почему Шкиль уделил так много внимания жалобам.
В скандальном коррупционном законе “О закупке товаров, работ и услуг за государственные средства”, отмененном в марте прошлого года, существовала норма, которая позволяла подавать жалобы лицам, не имеющих никакого отношения к процедуре проведения торгов. На практике за такими действиями стояла группа людей, заинтересованных в результатах торгов в свою пользу, используя жалобы для торможения и блокирования процедуры закупки.
По-видимому, депутата Шкиля замучила ностальгия по старым временам — особенно если учесть, что в законопроекте от Комитета экономполитики вновь возрождается право “представителей общественности и СМИ” обжаловать торги. Другими словами — возвращается давно опробованная коррупционная схема.
Второй существенный момент, вызвавший подозрение у депутата от БЮТ — большое количество писем-согласований на проведение процедуры закупки у одного участника торгов. По информации Шкиля, Минэкономики выдало 2046 согласований относительно применения процедуры закупки у одного участника на общую сумму 68 млрд 641,8 млн. гривен, но нигде не упоминается, что это данные с 1.04.2008 по апрель 2009 года.
Учитывая, к примеру, что доходы госбюджета Украины в 2009 году составят 238,931 млрд. грн, сумма действительно выходит вроде бы немалая. С другой стороны, согласно официальным данным Антимонопольного комитета Украины, при котором существовала Межведомственная комиссия по вопросам госзакупок, только лишь в 2007 году было выдано писем-согласований на суму 133 068 367,30 грн (распоряжение АМКУ № 112-р от 28.02.2008 ). А за первый квартал 2008 года Межведомственная комиссия, которая функционировала уже на базе Комитета Верховного совета Украины по вопросам экономической политики, выдала согласований на проведение закупок у одного участника на 61 129 236 100 грн, а на торги с ограниченным участием — на 7 846 600 грн. По сравнению с этой цифрой, “результат” Минэкономики за три квартала выглядит более чем скромно, особенно если сделать скидку на то, что к концу финансового года объемы закупок традиционно возрастают.
Также следует отметить, что львиная доля согласований процедур закупки у одного участника касается закупок угля и услуг по его обогащению (в 2008 году – 19 364 200 тыс грн, то есть 60% от общей суммы согласованный процедур закупки у одного учасника, а в 2009 году – 32 803 863 тыс грн, то есть 81%).
Тут стоит вспомнить, что централизованная закупка угля на государственных шахтах с целью поддержки отечественной угольной отрясли была введена в мае 2008 года согласно протокольному решению совещания под главенствованием премьер-министра Украины.
А возросшие в 2009 году объемы закупок связаны с двумя причинами. Во-первых, 27 января Министерство угольной промышленности Украины издало приказ N14, которым поручило “Углю Украины” обеспечить на протяжении 2009 года обеспечить закупку угля в максимально возможном объеме.
Во-вторых, 17 февраля Министерство топлива и энергетики Украины обратилось с письмом к премьер-министру с просьбой урегулировать процедуру поставок угольной продукции на ТЭС энергогенерирующих компаний. В ответ Юлия Тимошенко дала поручение Министерству экономики срочно решить вопрос выдачи разрешения на закупку энергетического угля у ГК “Уголь Украины” без применения процедур, определенных Положением о госзакупках. Другими словами, при выдаче писем-согласований Минэкономики руководствовалось прямым поручением руководства правительства.
Как видим, вся “коррупционная деятельность” Минэкономики при первой же проверке разваливается на глазах словно карточный домик. Понимать это должен и сам Андрей Шкиль. Логично предположить, что вся поднятая шумиха имеет целью вовсе не расследование деятельности Департамента госзакупок Минэкономики, которое скорее всего равно никаких злоупотреблений не выявит, а принятие “в ускоренном темпе” законопроекта о госзакупках, под ширмой “борьбы против коррупции” в сфере госзакупок.
Чем же так примечателен законопроект, что ранее не интересовавшийся вопросами государственных закупок и не имеющий опыта работы в бизнесе Андрей Шкиль так резко озаботился судьбой этого документа?
Шаг вперед, два шага назад
Закон Украины “О закупке товаров, работ и услуг за государственные средства” с полной уверенностью можно назвать многострадальным. С момента его принятия в 2000 году и по 2008 год в документ более десяти раз вносились изменения. Наиболее скандальной оказалась последняя редакция закона, связанная с печально известной деятельностью Тендерной палаты.
Напомним, законом были введены многочисленные поборы в виде платных интернет-ресурсов для участников торгов, платных же консультаций Тендерной палаты, поручительств, платного членства в ТПУ и, наконец, платы за выигрыш в тендере. И это – только официально. Неофициально же была выстроена разветвленная система злоупотреблений на всех этапах процедуры закупок, которая сделала выигрыш в тендере без “откатов” чиновникам и/или конкурентам практически невозможным.
Серия неугасающих скандалов вокруг Тендерной палаты закончилась тем, что в марте 2008 закон был признан утратившим силу, а сфера госзакупок стала регулироваться Положением о закупке товаров, работ и услуг за государственные средства, утвержденным постановлением Кабмина N274 от 28.03.2008. Стоит отметить, что с особым рвением за отмену закона ратовала в первую очередь фракция БЮТ.
Ведение сферой со второго квартала 2008 года перешло к Департаменту государственных закупок Министерства экономики Украины. Но, разумеется, сфера государственных закупок, которая является значительным и важным сегментом экономики, не может регулироваться правительственным постановлением. Поэтому Минэкономики разработало новый законопроект, который был принят Верховной радой в первом чтении 20 мая 2008 года. Ко второму чтению министерство внесло в документ ряд правок и, как уже упоминалось, получило положительный отзыв от Всемирного Банка и Еврокомиссии. Законопроект был направлен в парламент, и тут-то началась интрига.
Профильный Комитет ВР по вопросам экономической политику положил правительственный проект на полку и предложил ко второму чтению собственноручно “доработанный” законопроект. Мнение Всемирного Банка и Европейского союза об этом документе мы уже приводили.
Возникает вопрос, почему вдруг комитет проявил такую обеспокоенность сферой госзакупок. Впрочем, если обратить внимание на состав его членов, многое проясняется. Возглавляет комитет коммунист Александр Ткаченко, бывший почетный председатель Тендерной палаты. Кресло главы подкомитета по регулированию рынка госзакупок, госзаказа, конкурсов и деятельности госпредприятий досталось экс-вице-президенту Тендерной палаты Антону Яценко. Также в составе комитета – бывший глава Ревизионной комиссии ТПУ Сергей Осыка и бывший член наблюдательного совета ТПУ Олег Лукашук. Как видим, люди, напрямую причастные к “славной деятельности” Тендерной палаты Украины, вплотную занялись “совершенствованием” законодательного обеспечения сферы госзакупок. Следует предполагать – с самыми благородными намерениями.
“Ко второму чтению содержание законопроекта достаточно сильно изменилось. – комментирует ситуацию глава Совета предпринимателей при Кабинете Министров Украины Оксана Продан. – Главное изменение в том, что создается орган, комиссия, которая будет иметь право влиять на результаты конкурса, иметь право останавливать результаты торгов и таким образом задерживать процессы, влиять на них… Важным является то, что согласно законопроекту комиссия порядок своей работы и свои полномочия будет принимать сама. Никакой регистрации в Министерстве юстиции, никаких одобрений не нужно. Создали, и работают как работают…. Если в первой редакции законопроекта предусматривалась возможность обращения с жалобой к уполномоченному органу относительно каких-либо нарушений при проведении тендера и в суд, то сегодня к заказчику, к уполномоченному органу такой возможности обратиться нет. Только в комиссию идти и там разбираться. Решение комиссии можно опротестовать в суде, но что такое опротестовывать в суде, тем более решение коллегиального органа, все из своей практики знают. Это достаточно сложно”.
Действительно, законопроектом вводится новый “независимый коллегиальный орган” – комиссия в составе 17 человек, которой передается рассмотрение жалоб. В составе органа — 9 представителей власти, а 8 – “независимые специалисты, которые не являются госслужащими, не имеют отношения к органам госвласти и предприятиям”. Персональный состав комиссии утверждает парламент по представлению Кабмина.
При этом интересно, что несмотря на общее ужесточение в законопроекте административной и введение криминальной ответственности для членов тендерных комитетов, для Комиссии по рассмотрению жалоб не предусмотрено вообще никакой ответственности.
Если вспомнить, что законопроект возвращает возможность обжаловать процедуру торгов “представителям общественности и СМИ” – то есть, по сути, любому лицу, никак не связанному с торгами, то механизм “работы” новосозданной комиссии оказывается до удивления похожим на методы ликвидированной Тендерной палаты. “Обеспокоенная общественность” обжалует торги, комиссия блокирует закупки, и предполагаемый победитель тендера, если хочет, чтобы сделка таки состоялась, идет “договариваться” – то ли с жалобщиком, то ли с комиссией, то ли с обоими.
Абсурдно было бы предполагать, что такая прекрасная возможность для злоупотребления не будет использована в полной мере — раз уже тратится столько усилий для законодательного сооружения этого механизма.
Мотивацию его авторов понять несложно. Несмотря на все кризисы, деньги в госбюджет заложены гарантированно, и все они будут потрачены. А значит, если грамотно получить возможность “снимать сливки” с государственных трат, можно себе обеспечить безбедное существование, в каком бы состоянии не находилась экономика. Тем более, что близятся выборы, а это, как известно, развлечение недешевое.
