Зміна влади чи зміна режиму?
августа 24, 2015
Чергова річниця незалежності – слушна нагода, щоби поставити очевидне питання: чи змінився в країні політичний режим? Відповідь на це питання підсумує головні аргументи, висловлені у двох попередніх розвідках.
Спочатку три вступні зауваження. Перше. Політичний режим часто ототожнюють із правлячою групою чи президентом, як-от «режим Кучми» чи «режим Януковича». Відповідно, від зміни людей при владі має означати зміну режиму. Це уявлення хибне. Люди важливі, але ще важливішим є середовище, яке визначає їхні мотиви та дії. Це середовище – сукупність визнаних політиками правил і норм, тобто інститутів. Таким чином, режим – це сукупність формальних і неформальних правил, що визначають поведінку політичних гравців.
Друге. Домінування неформальних правил взаємодії еліт (корупції, таємних угод, кумівства тощо) над формальними (Конституцією і законами) в Україні призвело до утвердження неефективної суспільної рівноваги – інституційної пастки. Ця пастка – це гібридний режим, тобто такий, де Конституція і закони співіснують з корупцією та клієнтелізмом як оболонка і ядро. Пасткою цей стан є для суспільства, але не для еліт, які «граючись з правилами», могли легко грабувати країну. Спроба змінити цей стан 2004 року була невдалою. Чи вдалою була спроба 2014 року – наразі незрозуміло. Революція, якої не хотів ніхто, крім Майдану, була вкрадена політиками і перервана війною. Тим часом нове українське керівництво вирішує питання політичного виживання шляхом адаптації до умов зовнішніх гравців (Заходу і Росії) та збереження «обмеженого доступу».
Третє. Режим змінюється тоді, коли з’являються нові гравці, які визнають нові правила гри. Режим, звісно, не змінюється за одну ніч. Ознаками зміни режиму у напрямку демократії є збільшення конкуренції (під час виборів), зростання демократичної участі (під час та між виборами) і посилення верховенства права. У нашому випадку це означає відмову еліт від звичних практик (неформальних угод, корупції, клієнтелізму) і згода «грати за правилами». Тепер поглянемо, чи виявляються ці ознаки після зміни влади і якою мірою.
Формальні інститути та неформальні практики після зміни влади
Після розколу фракції Партії регіонів у парламенті (18-20 лютого 2014 р.) та втечі Віктора Януковича з країни у Верховній Раді сформувалася нова більшість. Ця більшість прийняла кілька постанов, зокрема постанову про відновлення дії Конституції України у редакції 2004 р.
Формально Україна повернулася до прем’єр-президентської моделі правління, а фактично – до моделі конкуруючих клієнтелістських пірамід, які вона мала у постпомаранчевий період. Після падіння Віктора Януковича вбудована у Партію регіонів одноосібна клієнтелістська мережа розсипалася, однак клієнтелізм, як принцип взаємодії еліт (поряд з непотизмом і корупцією), нікуди не зник. У період між 21.02.2014 р. і 25.05.2014 р. (від втечі Януковича з країни до позачергових виборів президента) влада в Україні опинилася в руках однієї політичної сили – ВО «Батьківщина», хоча вплив на прийняття рішень також здійснювали лідери вчорашньої опозиції (Олег Тягнибок, Віталій Кличко), олігархи і навіть представники старої влади. Обраний 22.02.2014 р. на посаду голови ВР Олександр Турчинов поєднував також обов’язки президента України та Верховного головнокомандувача. З призначенням на посаду прем’єр-міністра Арсенія Яценюка (27.02.2014 р.) і формуванням нового уряду вирішальний вплив на прийняття рішень у країні отримав дуумвірат Турчинов-Яценюк.
Призначення на ключові державні посади відбувалися за квотами трьох політичних сил: ВО «Батьківщини», ВО «Свободи» та УДАРу, які виставляли себе опонентами Януковича, але фактично були посередниками між владою і Майданом. Хоча УДАР офіційно не брав участі у формуванні уряду, Сергій Лещенко написав про це так: «Портфелі ділять лідери трьох сил, а також Мартиненко з Іванчуком від «Батьківщини», Кривецький від «Свободи» і… Ковальчук від УДАРу. При цьому посади роздають за квотним принципом, який не оголошений нікому в державі». Посилаючись на публікацію в австрійській газеті, журналіст оприлюднив факт двох таємних зустрічей Порошенка, Кличка і Ковальчука з Льовочкіним та Фірташем у Відні. Результатом цих зустрічей стала відмова Кличка від участі у президентській кампанії на користь Порошенка, фактичне поглинання малопомітною партією «Солідарність» добре структурованої партії Кличка і підтримка Фірташем Порошенка на президентських виборах. Згодом усі троє визнали факт зустрічі, хоча Порошенко заперечував будь-яку підтримку, надану йому затриманим в Австрії олігархом. Однак сам Фірташ на слуханнях у суді Відня заявив: «Можу сказати, що ми добилися, чого хотіли. Порошенко став президентом, Кличко – мером». Виконання «віденських угод» виявилося уже після президентських виборів. Так, за квотою УДАРу були призначені заступники міністра юстиції, голови СБУ, служби зовнішньої розвідки, міграційної служби, а також голови щонайменше п’яти державних адміністрацій (Київської, Чернівецької, Черкаської, Хмельницької та Запорізької).
Відразу після зміни влади більшість посад у центрі і регіонах розділили між собою ВО «Батьківщина» та ВО «Свобода». У першому уряді Яценюка ВО «Батьківшина» отримала портфелі першого віце-прем’єра, п’яти міністрів, а також посади семи голів обласних державних адміністрацій. ВО «Свобода» отримала посади віце-прем’єр-міністра, трьох міністрів, генерального прокурора, голови Державного агентства земельних ресурсів та шести голів ОДА.
Кількість гравців, що брали участь у формуванні другого уряду Яценюка, збільшилася, хоча принцип призначень залишився той самий. Цікаво, що сам прем’єр, презентуючи склад нового уряду у парламенті, запропонував «вносити пропозиції щодо політично відповідального уряду, а не того, що був поділений за принципом квот». З заяв окремих політиків і журналістів ми дізналися, що за квотою ВО «Батьківщина» були призначені міністри екології (Ігор Шевченко) та молоді і спорту (Ігор Жданов), за квотою Радикальної партії – віце-прем’єр Валерій Вощевський, за квотою «Самопомочі» міністром аграрної політики став Олексій Павленко. Якщо у першому «постмайданному» уряді 16 міністрів були позапартійними, то у другому лише 10, з яких троє стали громадянами України напередодні своїх призначень. Таким чином, «квоту Майдану» фактично ліквідували нові учасники «торгів».
Порівняно з попередніми обидва уряди Яценюка справді виглядають молодшими (середній вік 38 р.) і професійнішими (лише двоє міністрів у другому уряді не розмовляють англійською). Проте спосіб формування уряду свідчить, що «правила гри» в українській політиці змінюються дуже повільно. Квотний принцип призначень на посади, який діє в Україні з початку 2000-х, досі регулює взаємодію еліт.
Клієнтелізм у системі «конкуруючих пірамід»
Після вступу на посаду президента Петро Порошенко почав будувати власну мережу, розхитуючи дуумвірат Турчинова-Яценюка. Клієнтелізм у формі лояльності-фаворитизму залишився вагомим чинником призначень на державні посади. Так, протягом року президент звільнив 22 з 24 голів обласних державних адміністрацій, призначених Турчиновим. Главою президентської адміністрації став давній партнер Порошенка зі сфери медіа-бізнесу Борис Ложкін, його першим заступником – Геннадій Зубко, керівник виборчого штабу Порошенка у Житомирі, який доти тимчасово виконував обов’язки керівника Державного управління справами. З липня по грудень 2014 року ще одним заступником Ложкіна був мільярдер Юрій Косюк, який дотепер є позаштатним радником президента. Відновивши посаду першого помічника президента, Порошенко призначив туди Юрія Оніщенка, який працював з ним коли той очолював МЗС. Зі сходженням Порошенка на олімп української політики експерти та журналісти заговорили про прихід «Вінницького клану» у столицю. Так, головою ВР став колишній мер Вінниці Володимир Гройсман, першим заступником голови Апарату ВР – Володимир Слишинський, головою Державного управління справами – Сергій Березенко, першим заступником міністра регіонального розвитку – Володимир Кістіон. Провалом клієнтелістської кадрової політики Порошенка спостерігачі назвали призначення Гелетея міністром оборони і Гонтарєвої головою Нацбанку.
Загалом вільні вибори президента та парламенту легітимізували постреволюційну зміну влади, але глибоке оновлення влади загальмували змішана система проведення виборів, вплив олігархів, клієнтелізм та квотний принцип призначень на державні посади. Доповнені корупцією і неформальними угодами, ці практики є головними перешкодами повернення України на шлях сталого розвитку.
На початку я звернув увагу, що зміна самих лише людей при владі не свідчить про зміну режиму. Достатньою умовою зміни режиму є визнання політиками нових правил. Правила, як і режим, не змінюються за одну ніч. Але країна вже півтора року живе у стані війни з Росією, а президент з конституційною більшістю у парламенті та реформаторським урядом не демонструють бажання розлучатися ні зі старими звичками, ні з власністю. Хоча легкість ведення бізнесу дещо покращилася порівняно з минулим та попередніми роками, проте індекс економічної свободи погіршився. Системна корупція змінилася хаотичною, але залишається на тому ж рівні, чи навіть зростає. Дотримання прав і свобод громадян навіть на материковій частині країни залишається проблемним, а нова влада «часто нехтує принципом верховенства права, …керуючись політичною доцільністю». За показником індексу верховенства права 2015 року Україна виявилася дев’ятою з 13 країн регіону, а сам показник покращився лише на одну соту пункту (з 0.47 до 0.48, який вимірюється від 0 до 1). Так само показник демократизації Freedom House порівнянні з 2014 роком покращився на кілька сотих пункту (з 4.93 до 4.74, де 1 – консолідована демократія, а 7 – консолідований авторитаризм), але він гірший від того, який Україна отримала через рік після Помаранчевої революції (4.21).
На тлі цієї невтішної динаміки довіра до головних державних інститутів падає. Стрімке падіння довіри до Президента з майже 55% на час виборів у травні 2014 р. до 12,6% (тут і далі – станом на березень 2015 р.), парламенту (до 4,4%) і уряду (до 4,5%,) не є звичним поствиборчим трендом. Високі очікування українців швидко змінилися невдоволенням від тривалого беззаконня, корупції і різкого підвищення цін. Байдужість влади до потреб громадян або повторна зрада цінностей Майдану, схоже, стає синдромом. Таким чином, розрив між владою і суспільством, який поглибив Янукович, так і не вдалося подолати. Відповіддю суспільства на таку «політичну амнезію» влади може стати нова масова мобілізація. Перезавантаження системи у цих умовах може знову не відбутися.
Підсумовуючи, скористаємось переліком індикаторів зміни режиму, складеним британською аналітичною організацією Policy Exchange.
Отже, відповідь на винесене у заголовок запитання – негативна. Як і 2005 року, змінилися лише гравці, але не визначальні інститути. Повернення до Конституції у редакції 2004 року сприятиме більшій конкуренції серед еліт, але збереження старих практик взаємодії між ними залишає інституційне ядро режиму без змін. Тих кількох десятків депутатів у ВР, котрі є носіями нових цінностей, виявляється замало для впровадження системних реформ. Ми знову опинилися перед дилемою: підтримувати владу чи домагатися її зміни? Якщо зміни – то яким чином? Нові вибори президента і парламенту будуть лише 2019 року, а осінні місцеві мало що змінять. Революційний вихід з пастки гібридності небезпечний втратою держави, а еволюційний можливий за збігу двох обставин:
1. Суспільство здійснює систематичний тиск на владу у справі впровадження реформ і контролює їх виконання.
2. Захід відмовляється від інструментального використання України у стосунках з Росією і «прив’язує» нас до своїх інститутів і структур.
Варіантів прив’язки може бути кілька, і їх варто розробляти. Слід, однак, пам’ятати: якщо ми самі собі не допоможемо, то нам ніхто не допоможе.
Юрій Мацієвський, Національне бюро розслідувань України
